La responsabilité pénale des institutions à l’heure de l’état d’urgence

Droit pénal | Covid-19

La loi du 11 mai 2020 prolonge l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020. Elle intègre un certain nombre de mesures complémentaires et nouvelles par rapport à la première loi d’urgence du 23 mars 2020. En outre, elle a redéfini les contours de la responsabilité pénale des maires et des employeurs. Quel sens lui donner d’un point de vue strictement légal et juridique ? Quelles sont les difficultés auxquelles les justiciables et les juges pourraient être confrontés dans le cadre des recours déposés ? Rencontre avec Maître Elfried Dupuy-Chabin, avocat au Barreau de Toulouse en droit pénal, pour en parler.

La loi du 11 mai 2020 prolonge l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020. Le Conseil Constitutionnel l’a validée puis promulguée le même jour. En parallèle, elle s’inscrit dans la continuité de la première loi d’urgence du 23 mars 2020. Ainsi, elle intègre un certain nombre de mesures complémentaires et nouvelles. Elles comprennent le retour au droit commun de la détention provisoire. La mise en quarantaine et à l’isolement lors de l’entrée sur le territoire de personnes ayant séjourné dans une zone de circulation de l’infection. La réglementation des déplacements (plus particulièrement, dans les transports publics). Mais aussi l’élargissement des compétences de verbalisation pour certains agents de l’État et des transports. Ainsi que le suivi des malades et le traçage des contacts.

En outre, la loi du 11 mai 2020 a redéfini les contours de la responsabilité pénale des maires et des employeurs. Dans ce sens, plusieurs précisions ont été apportées à des articles de loi existants tels que la loi Fauchon du 10 juillet 2020, relative aux délits non-intentionnels. Lorsqu’il ne s’agissait pas d’en créer un nouveau. En l’occurrence, l’article L.3136-2 du Code de la santé publique. Ce dernier impacte directement l’article 121-3 du Code pénal, relatif à la notion de faute intentionnelle. Ainsi qu’à celle de faute par imprudence, par négligence, ou par la violation manifestement délibérée des mesures prescrites.

Dans un contexte de crise sanitaire toujours d’actualité et de crise économique aux effets durables sur une multitude de secteurs d’activité, quel sens donner à la loi du 11 mai 2020 d’un point de vue strictement légal et juridique ? Quelles distinctions initie-t-elle entre la responsabilité pénale des maires et des employeurs appliquant les lois, et celle des élus et des gouvernants qui les conçoivent et qui les votent ? Quelles sont les difficultés auxquelles les justiciables et les juges pourraient être confrontés dans le cadre des recours déposés ?

Selon vous, pourquoi le gouvernement français a-t-il précisément choisi le 10 juillet 2020 comme date de fin de l’état d’urgence sanitaire en France ?

Maître Elfried Dupuy-Chabin : C’est une très bonne question. Au départ, il s’agissait de proroger cet état d’urgence jusqu’à la fin du mois d’août 2020. Pourquoi le gouvernement a-t-il finalement décidé de raccourcir cette perspective initiale de prorogation de l’état d’urgence sanitaire ? Je l’ignore. Peut-être qu’il s’agit d’une question d’organisation à son niveau. Ceci étant dit, il conserve toute la liberté de prolonger l’état d’urgence au-delà du 10 juillet.

Que vous inspirent les nouvelles dispositions prises dans le cadre de la loi du 11 mai 2020 ?

Maître Elfried Dupuy-Chabin : Certaines mesures sont relativement plus strictes, notamment du point de vue des libertés individuelles. C’est le cas avec le traçage des personnes atteintes de la Covid-19. Il impacte leur liberté d’aller et venir. Et ce, en plus de savoir où et à quel moment de la journée chaque individu concerné se déplace. En parallèle, on vient élargir le pouvoir de contrôle de certaines personnes. Notamment, comme vous l’évoquiez, celui des agents de l’État et des transports. Mais aussi le pouvoir de consultation des professionnels non-médicaux concernant les données de santé des personnes malades et des personnes ayant été au contact avec elles. Le cas échéant, sans leur consentement.

Enfin, les mesures prévues quant à la responsabilité pénale des maires et des employeurs sont assez étonnantes. Cherche-t-on par ce biais à dédouaner ces derniers ? Par conséquent, on peut considérer la loi du 11 mai 2020 comme un fourre-tout. Et ce, du fait de la diversité des mesures qu’elle prévoit, dans leur nature et leurs effets, même si elles intègrent toutes le volet pénal. Tantôt il s’agit de responsabilité, tantôt de pouvoir, tantôt de destruction. Tout ceci m’évoque un chantier très large et très compliqué à cerner par les justiciables et l’ensemble de la population.

“Je crois que l’État commence vraiment à prendre la mesure des conséquences réelles liées à la présence de ce virus sur notre territoire. Celles liées aussi aux mesures qui auraient pu être prises mais qui ne l’ont pas été. Ou trop tardivement.”

La loi du 11 mai 2020 modifie plusieurs textes de loi, notamment la loi Fauchon du 10 juillet 2000. Elle en crée également un nouveau, l’article L.3136-2 du Code de la santé publique. Celui-ci modifie la portée de l’article 121-3 du Code pénal relatif à la notion de faute intentionnelle. Ainsi qu’à celle de faute par imprudence, par négligence, ou par la violation manifestement délibérée des mesures prescrites. Dans votre précédente réponse, vous employez le terme de “chantier”. Comment interpréter la rapidité et la réactivité avec lesquelles le gouvernement a concrétisé la promulgation de cette nouvelle loi ? Et ce, au-delà de la nécessité liée à l’urgence sanitaire et économique qu’il a déjà avancée ?

Maître Elfried Dupuy-Chabin : Il ne s’agit là que de mon point de vue. Mais en réalité, je crois que l’État commence vraiment à prendre la mesure des conséquences réelles liées à la présence de ce virus sur notre territoire. Celles liées aussi aux mesures qui auraient pu être prises mais qui ne l’ont pas été. Ou trop tardivement. De plus, je pense qu’il réalise les défauts de sa communication. Notamment quant à l’information qu’il se devait de partager avec la population française. Et ce, alors que celle-ci était déjà accessible dès le mois de janvier 2020. Voire même selon certains médias de premier plan, dès le mois de décembre 2019. De nombreuses actions en justice ont d’ores et déjà été lancées. D’autres viendront dans les prochaines semaines. À l’initiative notamment : des familles ayant déploré un ou plusieurs décès, directement ou indirectement lié(s) à la Covid-19.

À l’heure actuelle, l’État est dans une crainte réelle d’être confronté à une multitude de recours en responsabilité pénale. Cette situation est assez étrange. En ce sens que, d’une part, l’État aurait dû pouvoir anticiper et discuter de tous ces éléments depuis un petit moment. D’autre part, le pays avait déjà connu d’autres épidémies par le passé. Il semblerait qu’il les ait oubliées. J’ignore si ce sont les effets de la société moderne, des évolutions nous permettant d’avoir plus conscience de certaines choses. Ou d’un certain nombre de recours juridiques que l’on peut plus facilement mettre en œuvre aujourd’hui. Quoiqu’il en soit, c’est assez impressionnant de voir que l’État se prononce seulement maintenant. Qui plus est, dans un temps si restreint. Cela interroge quant aux fondements de notre État démocratique.

Selon vous, de telles initiatives incluses dans la loi du 11 mai 2020 en faveur de la préservation de la responsabilité pénale des maires et des employeurs peuvent-elles créer des antécédents juridiques et/ou législatifs pour bénéficier aussi aux députés, aux sénateurs et aux ministres, une fois l’état d’urgence sanitaire achevé en France ?

Maître Elfried Dupuy-Chabin : Encore faudrait-il que les ministres soient, par leur mission d’État, nommément désignés dans la loi du 11 mai 2020. Le Code pénal qualifie précisément les publics visés par chaque article de loi. Malgré tout, il est vrai que des dispositions très différentes composent la loi du 11 mai 2020. De plus, elles impactent plusieurs articles du Code pénal comme vous le rappeliez tout à l’heure. En parallèle, l’article L.3136-2 voit le jour dans le Code de la santé publique.

Celui-ci prévoit qu’en cas de poursuites (que l’on soit maire, employeur ou responsable d’un établissement public), cette responsabilité s’apprécie “en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur.” Ceci crée certaines zones de flou qui peuvent susciter la méfiance. En d’autres termes, on marche sur des œufs. Et la situation, notamment d’un point de vue juridique et législatif, évolue très rapidement de semaine en semaine.

Ce qui est certain, c’est que l’on a d’un côté des maires et des employeurs qui sont des exécutants. Une fois la loi votée, leur rôle est de l’appliquer. De l’autre, on a des pouvoirs publics à un niveau supérieur qui, eux, prennent les décisions, votent et promulguent les lois. Aussi, la responsabilité pénale se concentre plus spécifiquement sur ces derniers.

Ceci étant dit, les députés et les sénateurs bénéficient d’une immunité parlementaire. On qualifie celle-ci par un régime juridique dérogatoire au droit commun dans leurs rapports avec la justice. Et ce, afin de préserver leur indépendance. Ainsi s’applique à eux le principe de l’irresponsabilité. Autrement dit, une immunité absolue, qui soustrait les parlementaires à toute poursuite pour les actes liés à l’exercice de leur mandat. L’irresponsabilité couvre tous les actes de la fonction parlementaire. Aussi bien les interventions et les votes, les propositions de loi, les amendements. Que les rapports, les avis, les questions et les actes accomplis dans le cadre d’une mission confiée par les instances parlementaires.

En parallèle des familles que vous évoquiez tout à l’heure et qui portent plainte, de nombreuses autres voix s’élèvent en France depuis plusieurs semaines. À l’instar du collectif C19 regroupant plus de 600 médecins et professionnels de santé. Le 24 mars, soit quelques jours après le début du confinement total, ce collectif a porté plainte devant la Cour de justice de la République contre le Premier ministre et l’ancienne Ministre de la santé, sur la base de ses déclarations dans Le Monde le 17 mars 2020. Ainsi, il invoque l’article 223-7 du Code pénal relatif à l’infraction d’abstention volontaire. Cet article stipule que “quiconque s’abstient volontairement de prendre ou de provoquer les mesures permettant, sans risque pour lui ou pour les tiers, de combattre un sinistre de nature à créer un danger pour la sécurité des personnes est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende.” Dans quelle mesure pourra-t-il s’appliquer aux personnes visées, et plus largement, à tous leurs collaborateurs ayant été impliqués ?

Maître Elfried Dupuy-Chabin : Ces dispositions font écho à celles intégrées dans l’article 121-3 du Code pénal. En l’occurrence, lorsque l’on parle de faute d’imprudence, de négligence, de manquement à des obligations de prudence et de sécurité prévues par la loi ou par le règlement. Dans toute infraction pénale, on trouve des éléments dits constitutifs : matériel et moral. Dans le cas de l’infraction d’abstention volontaire, on vise l’élément matériel de l’infraction. Et ce, par le fait de ne pas avoir mis en œuvre tous les moyens qui auraient pu et/ou dû l’être pour prévenir la réalisation de l’infraction. L’élément moral est quant à lui caractérisé par la volonté de l’auteur de l’infraction de s’abstenir de mettre en œuvre ces moyens.

Cela signifie qui si l’État avait réellement connaissance des conditions dans lesquelles le pays allait se retrouver quelques semaines plus tard, du fait de la propagation à grande vitesse de la Covid-19, cet article peut largement s’appliquer. Toutefois, cela suppose de réunir suffisamment de preuves pour démontrer, d’une part, que l’État avait connaissance de l’arrivée en masse de personnes potentiellement infectées par la Covid-19 sur le territoire français. D’autre part, l’absence de moyens pour y remédier. Enfin, l’absence de mesures destinées à répondre à l’urgence de la situation. Et ce, dès le mois de janvier 2020.

Dans ce sens, les déclarations d’Agnès Buzin constituent-elles, en l’état actuel, des éléments de preuve suffisants ?

Maître Elfried Dupuy-Chabin : La question est de savoir d’où elle tient ses informations. Et si elle a la possibilité de passer outre le secret de ses sources. En parallèle, il s’agit de savoir sur le collectif en question dispose des preuves matérielles relatives à ces mêmes informations. E-mails, enregistrements audiovisuels, documents officiels ou officieux, correspondances… Voire même des échanges à l’international entre la France et d’autres pays ou avec des organisations internationales. À l’instar de la Chine, de l’Italie ou de l’OMS, par exemple. Et ce, dans le cas où l’une ou l’autre ait informé l’État français du début de l’épidémie sur son sol et/ou des moyens à déployer rapidement pour faire face à la propagation de la Covid-19. À défaut, les déclarations de l’ancienne Ministre de la santé constitueront des preuves bien trop maigres.

“Lorsque la loi pénale est plus douce, elle peut s’appliquer à des situations antérieures mais qui n’ont pas été jugées définitivement.”

“Le fait d’avoir maintenu les élections municipales est une faute caractérisée qui exposait autrui à un risque immédiat de mort ou de blessure. L’article 221-6 combiné à l’article 121-3 du Code pénal font que tous ceux qui ont pris cette décision et qui l’ont fait appliquée devraient normalement être poursuivis” : cette déclaration du 3 avril 2020 est celle de Maître Régis de Castelnau. Elle fait suite à plusieurs cas de contamination à la Covid-19 d’élus ayant participé au premier tour des élections municipales françaises de 2020. Quel regard portez-vous sur cette déclaration ?

Maître Elfried Dupuy-Chabin : Il s’agit d’un événement précis. Nous sommes dans un délit de mise en danger. Celui-ci suppose qu’il y aurait une violation de la règle exposant directement autrui à un risque immédiat de mort ou de blessure. Mais aussi à un risque d’infirmité permanente, à l’instar de mutilations ou de complications. Aussi faut-il considérer la conséquence réelle sur les personnes qui ont été infectées. La difficulté pour les juges se situe dans la capacité d’établir le lien de causalité direct et immédiat entre la violation de la règle et l’exposition au risque. Apporter la preuve en droit pénal est essentiel, surtout dans ce genre de contexte.

J’entends la position de Maître Régis de Castelnau. Les faits sont graves. Mais dans quelle mesure sera-t-il possible d’établir ce lien de causalité direct et immédiat ? Les gens qui ont participé à l’ouverture d’un bureau de vote, et/ou qui sont venus voter ce jour-là, ont très bien pu côtoyer d’autres personnes dans ce laps de temps. Ces dernières auraient tout à fait pu leur transmettre la Covid-19. Rien ne permet d’affirmer que leur contamination a eu lieu dans le bureau de vote. Par conséquent, les juges devront étudier les situations au cas par cas.

Les nouvelles dispositions prises dans le cadre de la prolongation de l’état d’urgence sanitaire concernent ladite période. Sans toutefois préciser celle qui l’a précédée. Or, les enquêtes de Médiapart avancent que l’État français connaissait la potentielle gravité de la situation dès janvier 2020. Ainsi que le niveau de ses stocks de masques, insuffisant pour couvrir les besoins en cas de pandémie. Notamment ceux des personnels hospitaliers. D’un point du vue pénal, se dirige-t-on selon vous vers une affaire aux retentissements aussi importants que le scandale du sang contaminé révélé le 25 avril 1991 ?

Maître Elfried Dupuy-Chabin : Très certainement, si l’on considère l’ampleur de l’épidémie, le nombre de décès enregistrés ne serait-ce qu’en France. Mais également les impacts sanitaires à long terme, dont on ignore encore la gravité pour un certain nombre d’entre eux. Quant au fait que la loi du 23 mars 2020 d’état d’urgence, ni celle du 11 mai 2020 l’ayant prolongée, n’incluent pas la période antérieure à leur promulgation, il faut rappeler que si la procédure pénale inclut le principe de la non-rétroactivité de la loi pénale, elle considère aussi la rétroactivité de la loi pénale plus douce.

Autrement dit, lorsque la loi pénale est plus douce, elle peut s’appliquer à des situations antérieures mais qui n’ont pas été jugées définitivement. On dit qu’elles ne sont pas passées en force de chose jugée. Cela signifie qui si l’on engage la responsabilité pénale de n’importe quel élu, pour des événements ayant eu lieu avant la promulgation des lois du 23 mars et du 11 mai 2020, dès lors que celui-ci n’a pas été jugé définitivement et si l’on considère que ces mêmes lois sont plus douces, ce sont ces dernières qui s’appliqueront à sa situation.

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